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Les apports spécifiques de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages à l’outre-mer

20/12/2016

Après deux années d’un parcours législatif chahuté, la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages est entrée dans l’histoire du droit de l’environnement le 8 août 2016, soit quarante ans après la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, acte fondateur du droit français de l’environnement.

Au-delà des apports de la loi pour l’ensemble du droit de l’environnement, voici quelques uns des principaux apports de ce texte concernant la préservation la biodiversité, de la nature et des paysages de l’outre-mer français.

I – L’intégration institutionnelle de l’outre-mer dans l’Agence française pour la biodiversité

La prise en compte de l’outre-mer français dans l’Agence française de la biodiversité – établissement public administratif qui rassemble l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, l’Agence des Aires Marines Protégées, Parcs nationaux de France ainsi que l’Atelier technique des espaces naturels (1) - résulte à la fois de la volonté de la Ministre Ségolène Royal (2) et d’un atelier organisé par les députés Serge Letchimy et Victorien Lurel le 11 février 2015 (3) et d’un rapport des mêmes députés de juin 2015 (4) intitulé « Quelles déclinaisons de l’Agence française pour la biodiversité dans les outre-mer ? ».

Concrètement, la loi prévoit plusieurs modalités d’intégration de l’outre-mer dans le fonctionnement et les missions de l’Agence française pour la biodiversité.

1. La représentation de l’outre-mer dans le Conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité : le conseil d’administration de l’Agence comprend au moins vingt-cinq membres dont cinq ultramarins (5) en application de l’article L. 131-10 du Code de l’environnement.

2. La représentation de l’outre-mer dans le Conseil scientifique installé auprès du Conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité : il est prévu que le conseil scientifique comprenne « une proportion significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine » (C. env. art. L. 131-11).

3. La création d’un comité d’orientation placé auprès de l’Agence spécifiquement dédié à la biodiversité ultramarine : ce comité réunit « des représentants des différentes parties concernées par la biodiversité ultramarine et de tous les départements et collectivités d’outre-mer ainsi que de l’administration des Terres australes et antarctiques françaises » (6).

4. Les extensions territoriales de l’Agence française de la biodiversité outre-mer :

Définie par l’article L. 131-8 du Code de l’environnement, la compétence territoriale de l’AFB porte sur « l’ensemble des milieux terrestres, aquatiques et marins du territoire métropolitain, des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que des Terres australes et antarctiques françaises, y compris dans les eaux placées sous la souveraineté ou la juridiction de l’État, ainsi que sur les espaces appartenant au domaine public maritime ou au plateau continental ».

a) L’AFB intervient de plein droit à la Réunion, à Mayotte, Saint Martin, Saint-Pierre et Miquelon, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et dans les Terres australes et antarctiques françaises, collectivités régies par le Code de l’environnement national.

b) A Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans ses provinces, l’AFB pourra mener des missions à la demande de ces collectivités par convention entre les parties.

Dans les deux cas de figure, pourront être mises en place des délégations territoriales de l’AFB dénommées « agences régionales de la biodiversité » pour exercer tout ou partie des missions de l'agence, à l'exception des missions de police de l'environnement. Ces agences « peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale [EPCE] mentionnés à l'article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales ».

5. Les missions ultramarines de l’AFB : dans le cadre de ses compétences l’Agence française pour la biodiversité assure des missions définies à l’article L. 131-9 du Code de l’environnement. Toutes ont vocation à être exercée outre-mer, mais l’une d’entre elle lui est spécifiquement consacrée. L’AFB est en effet chargée d’assurer le soutien financier à la garantie de la solidarité financière entre les bassins hydrographiques, notamment en faveur des bassins de la Corse, des départements d’outre-mer ainsi que des collectivités d’outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. L’idée est ici de prendre en compte les besoins en eau des deux millions d’habitants ultramarin et de faire de l’Agence un outil de soutien financier aux collectivités d’outre-mer en matière d’alimentation en eau potable.

 

Si l’outre-mer était jusqu’alors le parent pauvre des institutions nationales, il est aujourd’hui finement intégré dans l’Agence française pour la biodiversité, ce qui ouvre de nouvelles perspectives de protection de la biodiversité ultramarine laquelle représente la majeure partie de la biodiversité française (7).

 

II – Des objectifs de protection des récifs coralliens et des mangroves

La loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages n’est pas restée indifférente à la perte de biodiversité des récifs coralliens. Aussi énonce-t-elle, à son article 113 que pour stopper « la perte de biodiversité en outre-mer et préserver son rôle en faveur de l’adaptation des territoires au changement climatique, l’État se fixe comme objectifs, avec l’appui de ses établissements publics sous tutelle et en concertation avec les collectivités territoriales concernées […] d’élaborer, dans le cadre de l’initiative française pour les récifs coralliens et sur la base d’un bilan de l’état de santé des récifs coralliens et des écosystèmes associés réalisé tous les cinq ans, un plan d’action contribuant à protéger 75 % des récifs coralliens dans les outre-mer français d’ici à 2021. Dans le cadre de ce plan d’action, l’État se fixe pour objectif d’interdire, dans les zones sous souveraineté ou juridiction françaises, les opérations de dragage des fonds marins dans lesquels des récifs coralliens sont présents, à l’exception des opérations de dragage qui visent à assurer la continuité du territoire par les flux maritimes. En outre, les opérations de dragage des fonds marins qui visent à assurer la continuité du territoire par les flux maritimes doivent éviter au maximum la destruction des récifs coralliens ».

Ce même article définit deux autres objectifs qui pourraient contribuer à la préservation des écosystèmes coralliens à savoir :

  • élaborer et de mettre en œuvre un programme d’actions territorialisé de protection de 55 000 hectares de mangroves d’ici à 2020 ;
  • expérimenter la mise en place d’un réseau d’aires protégées s’inspirant du réseau Natura 2000.

 

III – La lutte contre la bio-piraterie : la ratification et la mise en œuvre du Protocole de Nagoya

En raison de la richesse de la biodiversité ultramarine sujette à de nombreuses activités de recherche et de développement, la France endosse une responsabilité importante dans le contrôle de l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles et la réglementation du partage des avantages découlant de leur utilisation en vue de lutter contre la « bio-piraterie ».

C’est pourquoi la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages est venue ratifier (8) le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relatif à la Convention sur la diversité biologique et adopté à la dixième réunion de la Conférence des Parties, le 29 octobre 2010, à Nagoya, au Japon, après six ans de négociations.

La loi a par ailleurs introduit les articles L. 412-3 et suivants dans le Code de l’environnement afin de réglementer « l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées et le partage des avantages découlant de leur utilisation ».

Ce dispositif prévoit un régime de déclaration et d’autorisation pour l'accès aux ressources génétiques en vue de leur utilisation d’une part et d’autorisation uniquement pour l'utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques d’autre part.

Dans chaque collectivité où est présente une « communauté d'habitants » détentrice de connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques, une personne morale de droit public est chargée d'organiser leur consultation. Cette même personne morale de droit public est saisie pour chaque demande relative à l'accès et à l'utilisation de connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques. Sur cette base, l'autorité administrative accorde ou refuse, en partie ou en totalité, l'utilisation des connaissances traditionnelles associées à des ressources génétiques.

Pour l’outre-mer, il est en outre prévu que s’ils le souhaitent, les conseils régionaux de la Guadeloupe et de La Réunion, les assemblées de Guyane et de Martinique et le conseil départemental de Mayotte peuvent délibérer pour exercer les fonctions de l'autorité administrative octroyant ou refusant les autorisations d’accès et d’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées concernant leur territoire.

A noter que ce dispositif relatif à l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles et au partage des avantages découlant de leur utilisation ne s’applique pas, du fait de la répartition des compétences environnementales, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Saint-Barthélemy.

 

IV – Les autres dispositions particulières

1. Le Comité national de la biodiversité, organisme consultatif qui prolonge le Comité national "trames verte et bleue" est placé auprès du Gouvernement pour connaître des questions stratégiques liées à la biodiversité et les orientations de l’Agence française pour la biodiversité. Sa composition sera précisément déterminée par décret en Conseil d’État, mais la loi énonce d’ores et déjà que la Comité « assure la représentation de chaque département et collectivité d’outre-mer, en tenant compte, notamment, de la richesse de leur biodiversité. » (9)

2. Les comités de l’eau et de la biodiversité (10) assurent, dans les départements d’outre-mer, les missions dévolues au comité régional de la biodiversité mentionné à l’article L. 371-3 du Code de l’environnement. Il constitue une instance d’information, d’échange et de consultation sur l’ensemble des sujets liés à la biodiversité terrestre, littorale ou marine, notamment en matière de continuités écologiques. Il peut être consulté sur tout sujet susceptible d’avoir un effet notable sur la biodiversité. Il assure, en outre, pour le bassin hydrographique de chaque département d’outre-mer, le rôle et les missions du comité de bassin définis par le code de l’environnement.

3. Les dispositions relatives à la stratégie nationale pour la mer et le littoral et aux documents stratégiques de mises en œuvre ont été revisitées afin de transposer la directive du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime. Il en résulte que les articles L. 219-1 et suivants du Code de l’environnement clarifient le régime d’opposabilité des documents stratégiques de façade et des documents stratégiques de bassin maritime à d’autres documents de planification et aux travaux, ouvrages ou aménagements, publics et privés, soumis à l'étude d'impact.
Outre-mer, les documents stratégiques de bassin maritime (11) remplacent les documents stratégiques de façade. La définition du bassin maritime ultramarin prend en compte les enjeux propres à chacun des outre-mer, notamment les coopérations avec les États et régions riverains. Un conseil maritime ultramarin est créé à l'échelle de chaque bassin maritime.

4. Concernant les introductions d’espèces exotiques, l’article 127 de la loi prévoit que dans un délai d’un an à compter de sa promulgation, « le Gouvernement remet au Parlement un rapport portant sur l’impact du développement des espèces invasives sur la biodiversité, au regard des objectifs que la France se fixe dans ce domaine. Ce rapport porte notamment sur les interdictions de vente de certaines espèces. Ce rapport traite également des modalités d’extension de la définition des espèces interdites d’introduction dans chaque collectivité d’outre-mer ».

5. En vue de l’exploration ou de l’exploitation des ressources naturelles ou de l’utilisation des milieux marins, les activités exercées sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive sont subordonnées à la délivrance d’une autorisation unique (12). Sous réserve de certaines adaptations et des compétences des collectivités, le régime juridique de ces autorisations est applicable dans les collectivités régies par l’identité législative en la matière (Guadeloupe, Guyane, Réunion, Mayotte, Martinique, Saint-Pierre et Miquelon), mais également dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

 

1 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, article 23, JORF, 9 août 2016
2 Discours du 29 octobre qu’elle tenait à propos de la préfiguration de l’Agence française pour la biodiversité à l’occasion du 30ème Comité de suivi de la Stratégie nationale Biodiversité (SNB).
3 http://agence-francaise-biodiversite.fr/sites/default/files/ressources/d...
4 http://agence-francaise-biodiversite.fr/sites/default/files/ressources/d...
5 Ces cinq représentants sont présents dans au moins trois collèges :
- le collège société civile : un gestionnaire d’un espace naturel situé en outre-mer ;
 - le collège collectivités : un représentant des collectivités situées outre-mer ;
 - le collège parlementaire : au moins un député ou un sénateur ultra-marin.
6 C. env., art. L. 131-12.
7 O. GARGOMINY et A. BOCQUET (coord.), Biodiversité d’outre-mer, Roger Le Guen, Comité français de l’UICN, 2011, 360 p.
8 Loi n° 2016-1087, précitée, art. 46 : « Est autorisée la ratification du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relatif à la convention sur la diversité biologique, signé par la France le 20 septembre 2011 ».
9 C. env., art. L. 134-1.
10 Ces comités remplaceront les comités de bassin à compter de la publication du décret organisant le comité national de la biodiversité et au plus tard six mois après la promulgation de la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
11 C. env., art. L. 219-6.
12 Loi n° 2016-1087, précitée, art. 6.
 

Par Lucile STAHL

Avocat, Docteur en droit

Territoire concerné: 
Antilles Guyane, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint Martin, Mayotte, Réunion, Nouvelle Calédonie, Polynésie française, Wallis et Futuna, Saint Pierre et Miquelon, TAAF